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          黃益平:防范系統性金融風險的舊法寶與新對策
          2022-12-11

              最近的中央經濟工作會議提出要“有效防范化解重大經濟金融風險”,尤其是房地產業有可能引發的金融風險問題。應該說,過去這些年決策層一直高度重視金融風險。
              當下中國金融面對兩個根本問題,一是如何提高金融對實體經濟支持的力度;二是如何防范系統性金融風險。
              大型金融風險一旦發生,對一國的影響不僅是短期的,更是長期的。很多學術研究也得出近似的結論——嚴重的系統性金融危機對一國經濟增長產生的負面影響往往會持續很長時間。因此,防范系統性金融風險是一項事關全局的長遠大事。
              兩個舊法寶
              過去40多年,中國的金融系統和金融形勢都比較穩定。“比較穩定”指的是沒有發生過系統性危機。在我看來,改革開放以來的最初30年情況比較穩定,原因是我們有兩個對抗金融危機的法寶,一個是政府兜底,另一個是經濟持續高增長。
             “政府兜底”意味著萬一金融出問題,由政府兜底來穩住投資者信心,從而避免恐慌和擠兌。“經濟持續高增長”意味著可以在發展中化解風險,解決問題。
              過去幾十年,中國對于曾經出現的金融風險問題都是以此化解。最典型的例子是1997年亞洲金融危機,中國銀行的不良率當時超過30%,但沒有引發系統性金融危機,平穩過關,與上述兩個法寶密切相關。
              2015年至今,中國也陸續出現過不少金融風險事件。到目前為止,情況最穩定的當屬大中型商業銀行,包括六大國有商業銀行,十幾家股份制商業銀行及個別城商行,共約20家。其他的金融機構陸續出現過金融風險事件。
              這就是為什么現在一再強調守住不發生系統性金融風險的底線,這方面的工作確實面臨不少挑戰。一旦失守,中國經濟增長必然會遭受重大挫折。
              三條新對策
              但是怎樣才能守住不發生系統性金融風險的底線?防風險是一項系統工程,但可以重點考慮以下三個方面的策略。
              第一,進一步推進市場化改革,金融領域尤其如此。市場化改革要抓住兩個“牛鼻子”。一是要盡快出清“僵尸企業”,不能一出現問題就由政府兜底,否則風險會越積越多,且可能引發道德風險,因為反正有人兜底,相關企業對防范風險缺乏警覺性。市場如果缺乏好的、明確的金融紀律,出問題不能出清“僵尸企業”,風險必然累積。二是政府應盡量減少壓到金融機構和企業身上的強制性、政策性任務,政府與市場之間要有一個清晰的界線。舉例來說,亞洲金融危機期間為什么中國銀行的不良率非常高?其中一個原因是危機發生前,政府要求銀行發放了很多“安定團結貸款”。這些政策性貸款不具備商業可持續性,誘發不良和壞賬。如果一些政策性的金融任務確屬必要,政府向金融機構和企業派出任務后應配套相應的后續機制,將來一旦出現問題,政府和金融機構要分擔責任,不能把責任完全壓到金融機構身上。
              第二,要把監管落到實處。我們的監管框架很完整,人員、機構、手段、規則一應俱全。盡管如此,還有很多地方的風險沒能管住。中小銀行的很多問題一般是大股東或董事長胡作非為所致,再往下追究就是監管沒有落到實處。
              如何把監管落到實處?可以從三個方面入手:
              1. 針對金融監管的目標給出明確清晰的界定。金融監管的目標應該是保障公平競爭、保護消費者利益、維持金融穩定。應該把支持宏觀經濟穩定、支持金融行業發展的責任分離出來,使金融監管的目標相對簡單清晰。
              2. 金融監管工作的專業性比較強,政府可以考慮給予金融監管部門一定的權限,由監管部門進行一定程度的自主決策。
              3. 引入問責機制。監管部門做得不好要被問責,就算大家都沒做好也都要堅持問責,不能法不責眾就不追究監管部門的責任。
              此外,監管框架也需要做兩方面修正:
              1. 過去以機構監管為主,“誰發牌照誰監管”。然而在當前金融創新蓬勃發展,交叉業務和混業經營越來越多的背景下,恐怕要考慮機構監管、功能監管和審慎監管并重,尤其要突出功能監管。
              2. 考慮借鑒審慎監管和行為監管雙峰模式,將審慎監管與行為監管適當分離。原因就在于宏觀、微觀審慎監管與行為監管在目標與執行上不完全一致,審慎監管管穩定,行為監管管公平,混在一起影響監管政策的執行效果。
              第三,爭取由監管、財政和央行三方合力構建國家金融安全網絡。國家金融安全網的目標是識別風險并盡可能地化解風險。在實際運行中,安全網既要按事前、事中和事后區分監管責任,也需要各個部門積極作為。比如央行主要負責系統性穩定和大而不倒的問題,同時也要在機構出現問題時提供最終貸款人支持。財政的功能主要是代表政府在出現大問題時拿出資金兜底。一些西方國家發生大危機時,國家財政有時會主動注資,央行也主動提供流動性。因為只要穩住系統,最后不但可以全身而退,還有可能掙錢,即便不掙錢,花錢維持金融系統穩定,本來也應該是國家財政的重要職責。
              最后還有一個問題值得思考,就是短期權宜之計長期化的問題。這些年,一遇到金融風險問題,上頭就會要求把維護金融穩定的責任壓實到地方政府。這一舉措作為短期權宜之計沒有問題,但長期來看,地方政府是否有能力、資源、資金、動力持續地完成這樣的工作,要打個問號。倘若地方政府不具備這些能力和資源,將來就可能引發其他問題。因此,解決這些問題同樣需要系統性的思考。


          (作者為北京大學國家發展研究院教授)
           

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